Чому реформи Порошенко погаснуть, так і не засяявши або Як здійснюються реформи в деталях

Версия для печати

 Що криється за так вживаним і улюбленим політиками напередодні виборів словом «реформи»? Перш за все — це праця. Праця великої кількості людей.  Можливо, це прозвучить і банально, але будь-які реформи починаються з цілком конкретних людей. 

Частина 1

Необхідність реформ в нашій державі, в зміні самої її системи для поліпшення економіки розуміють всі в країні, хто здатен мислити.

Це навіть не тема для публічного обговорення — це вже необхідність для держави Україна.

Але що криється за так вживаним і улюбленим політиками напередодні виборів словом «реформи»? Перш за все — це праця. Праця великої кількості людей. Праця тих, хто своїм розумом і здібностями організовують весь державний механізм. Організовують саму Систему! Адже держава — це, в першу чергу, Система організації праці та взаємодії різних людей. І від того, наскільки вона ефективно організована, наскільки демократично та справедливо сконструйована, залежить доля сотен тисяч, а то і мільйонів людей, які живуть в цій державі.

У вільному доступі ЗМІ, нажаль, досить мало статтей присвячено саме технічному аналізу процедур реформ. Саме здійсненню реформ з технічної точки зору, крок за кроком.

Можливо, це прозвучить і банально, але будь-які реформи починаються з цілком конкретних людей. Більшість обивателів впевнені, що вони починаються з політиків. Тих, за кого вони віддали свої голоси на виборах і які голосніше усіх кричали про реформи з екранів телевізорів. Але це не так. Вони починаються з людей, які розробляють проекти нормативно-правових актів держави.

З тих, хто пише і продумує зміст та наповнення Законів України, Указів Президента України, Постанов Кабінету Міністрів України, різних розпоряджень, наказів, постанов тощо державних органів. Політики ж по факту цим не займаються. Вони просто цього не вміють робити ЯКІСНО. Не вміють розробляти нормативно-правові акти держави такої достатньої якості, щоб ними можна було користуватися без конфліктів зі здоровим глуздом.

Не дивлячись на всю складність системи державних органів України та їх різноманіття, майже в кожному органі є люди, в обов’язки яких входить розроблення проектів законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрі України, нормативно-правових актів державних органів, підготовку проектів експертних висновків до законопроектів та/або інших нормативно-правових актів, та/або здійснення експертизи проектів актів законодавства, які надходять від інших державних органів. Саме вони і є тою первинною ланкою держави, яка визначає ефективність та конструкцію всієї держави.

Як би це не банально для всіх прозвучало, але від того, настільки розумно та продумано прописано нормативно-правовий акт держави, залежить організованість господарської діяльності громадян, якість побудованих доріг, відсутність корупції в державних органах, відчуття свободи окремої людині та навіть завантаженість суддів. Адже саме через недостатність якості нормативно-правових актів і виникають судові спори.

Спори з питань або неврегулюваних взагалі, або, ще гірше, врегульованих законодавчо в недостатньому об’ємі та якості. Якби якимось чином було якісно прописано хоча б те, що вже законодавчо врегульовано, то завантаженість суддівської системи, наприклад, зменшилась в рази і, відповідно, відпала б необхідність тримати на утриманні платників податків всі 7338 суддів. Але цього немає по факту. І ось чому.

Люди, які розробляють проекти нормативно-правових актів, в загальній кількості державних службовців складають незначну кількість. Досить часто, в колі державних службовців, їх називають ще «нормативщики», або «нормопроектувальники».

Праця цих осіб вимагає в порівнянні з працею інших державних службовців більшої зосередженості та більших об’ємів знань не лише законодавчого напрямку, але й організаційного. Фактично, це має бути працею висококласних спеціалістів юридичної направленості, але в реальності — це зовсім не так. Державна політика оплати праці таких осіб така, що нормопроектувальники отримують на 15-30% заробітної плати вище, аніж звичайні, рядові спеціалісти чи начальники відділів/секторів відповідного державного органу.

Враховуючи той факт, що насправді заробітна плата звичайного державного службовця незначна, попри поширений міф, оплата праці нормопроектувальників також залишається незначною. А праця та досвід бажаними — такі висококласні спеціалісти досить просто находять роботу в комерційному секторі. Та мають всі можливості застосувати свої знання та інтелект за непомірно вищу заробітну плату аніж пропонує за це держава! Тобто держава, як Система організації праці та взаємодії різних людей, програє конкурентну боротьбу комерційним системам організації праці та взаємодії, якими є ті ж самі приватні підприємства, установи та організації, за самі талановиті та розумні людські кадри!

Другим фактором, що погіршує якість нормативно-правових документів в державі, або просто їх відсутність в певній сфері, є, авжеж, субординаційна організація праці нормопроектувальників. Вона досить проста і зрозуміла кожному, хто має найменший досвід роботи. Нормопроектувальники підпорядковуються керівнику державного органу, який їх наймає на роботу на визначає рівень різних премій та доплат.

Фактично, відділи чи сектори, зайняті розроблення нормативно-правових актів, є структурними підрозділами відповідних державних органів. Ніби така схема є і вірно організованою, але це, насправді, лише на перший погляд. А по суті — це злиття в одному органі законодавчої та виконавчої гілок влади.

Адже в залишку виходить, що розділення влади на законодавчу та виконавчу згідно Конституції України є лише номінальним. Насправді ж, на рівні міністерств, державних комісій, служб, інспекцій та агентств такого розділу немає! Ці організації самі прописують правові норми, якими вони ж самі керуються, та якими слід керуватися третім особам! А потім ще й перевіряють цих третіх осіб на виконання своїх же норм! Це — конфлікт інтересів.

Наприклад, Національний банк України здійснює банківське регулювання. Цей орган, а точніше — нормопроектувальники в ньому, розробляє постанови Національного банку України, яких повинні дотримуватися комерційні та державні банки. На скільки вони НЕКОРУПЦІЙНІ — відомо лише самим керівникам банкам та посадовцям Національного банку України.

Це непублічна інформація по зрозумілим причинам. Але оскільки державні службовці, що займаються рефінансування банків, та державні службовці, що займаються перевіркою діяльності банків, та нормопроектувальники підпорядковані Голові Національного банку України, то організувати корупційну схему з розподілом коштів рефінансування банкам та/або створити корупційну схему з завищеними нормами чи нормативами, які при перевірці обов’язково будуть недотримані, та/або корупційну схему з реєстрацією та ліцензуванням банків шляхом видання відповідних корупційновмістимих нормативно-правових актів — це лише питання часу.

І за 23 роки Незалежності України така спаяна система гілок влади не просто розцвіла, а збагатила не одну сотню вже українських міліонерів та міліардерів «від держави». Тих, хто ніколи нічого не створював, а лише перерозподіляв вже кимось створене та державою відібране у вигляді податків чи спадку СРСР! І така ж ситуація в КОЖНОМУ державному органі!

Керівників міністерств, госкомітетів, комісій, агентств та інших центральних і колегіальних державних органів визначають в Україні по партійним квотам. Тобто — як вже договоряться правлячі партії — чиїх людей куди поставити. Але мало кому відомо, що в цих державних органах такі керівники заповнюють посади директорів департаментів чи управлінь, а також їх заступників, своїми людьми не у відповідності до їх професійних здібностей, а у відповідності до їх особистої лояльності призначеним головам та керівникам.

Це насправді ганебний факт, оскільки протягом менше ніж півроку після призначення нового голови чи керівника державного органу майже повністю оновлюється склад менеджерів середнього рівня. При чому особами, які в деталях роботи цього органу здебільшого зовсім не розуміються. Але видимість бурхливої роботи зобов’язані показати своєму керівництву. Як і власну лояльність.

Отож, нормопроектувальники, після написання попереднього тексту ще ніким не ухваленого і не затвердженого проекту нормативно-правового акту, мають його, авжеж, узгодити з цим самим призначеним керівництвом. Добре, якщо текст складається з 1-2 сторінок. Якщо ж це та сама «реформа», яку обіцяли політики — то це щонайменше 50 листків лише одного проекту нормативно-правового акту.

Переконати призначене керівництво середньої ланки узгодити його часто буває досить складно. Але не настільки складно, як переконати голів чи керівників державного органу. І здебільшого таке відбувається тому, що ці менеджерські кадри зайняті абсолютно не пов’язаними з розробкою нормативно-правових актів дій! Вони зайняті зустрічами, контролем фінансів, контролем термінів виконання доручень та листів, пошуком ще працюючої техніки, кадровими питаннями у своїх департаментах чи управліннях та іншою повсякденною та рутинною робою керівників середньої ланки. Їм не до особливостей правового поля регулювання державного органу, де вони працюють.

Досить часто ці менеджери навіть через півроку роботи не розуміють, чим саме займається їх організація. А деякі — навіть і після їх звільнення. А голови і керівники державних органів — поголовно саме з останніх. Тому більшість таких «менеджерів» (саме так, в лапках!) вирішують, що найкращим методом управління для їх власних інтересів буде відсутність змін — адже все якось і до них працювало! Саме стратегія «не накоїти зайвого» є наріжним каменем їх управління. А ось по корупційним схемам орієнтуються швидко.

Разом з тим, без глибокого розуміння своєї справи, час від часу «пропонують» нормопроектувальникам внести деякі дрібні зміни в проекти нормативно-правових актів. Або навіть ще до розробки проектів нормативно-правових актів задають шаблон наповнення відповідного проекту. Іншими словами, вказують, як має функціонувати те, що буде прописане в проекті нормативно-правового акту. Враховуючи субординацію та той факт, що без погодження керівництва жодний проект нормативно-правового акту не покине стін державного органу, ці дрібні зміни чи власне сам формат проекту нормативно-правового акту таки оформлюється відповідно до «зауважень» та «побажань» «менеджерів» державного органу.

Варто відразу відмітити, що це НЕ обов’язково мають бути корупційні механізми. Зовсім ні! Абсолютна більшість корупційних схем уже відпрацьовані за 23 роки Незалежності України. Здебільшого, такі «зауваження» чи «побажання» лише висловлюють власне бачення функціонування певного питання — адже хоча б якось імітувати діяльність!

Але результатом таких «зауважень» та «побажань» є ганебне нехтування ефективністю в роботі третіх осіб, яких цей проект нормативно-правового акту стосується, або відсутність єдиного підходу державних органів України в якомусь питанні, або навіть конфлікт ж іншим законодавством України чи міжнародним законодавством. Іншими словами — професіоналізм в державних органах України НЕ перемагає. Він програє.

А тому і проекти нормативно-правових актів досить часто просто «хоронять» ще на рівні їх розробки. А тих, які вдалося прийняти та/або зареєструвати в Міністерстві юстиції України, ганебно не відповідають необхідній якості. Адже по суті — можна було б і прийняти більш уніфікований, прозорий та якісний документ.

Якби, авжеж, гілки влади не були «спаяні» в одному державному органі.

Третім фактором, що гальмує розвиток правової сфери України та власне самої України на якісно новий рівень, є працевлаштування на штатні посади нормопроектувальників осіб, які абсолютно не підходять для виконання роботи, якою займаються нормопроектувальники.

В людини може бути дві, три вищі освіти, знання англійської, французької та ще якихось мов, навіть ступінь кандидата чи доктора наук в тій галузі наук, що стосуються профільного державного органу, але ця людина все рівно не зможе прописати проект нормативно-правового акту якісно! І навіть не із-за катастрофічної ситуації в освіті України, де будь-який диплом купується простими рухами в кабінеті декана чи ректора, де студенти можуть закінчити навчальний заклад маючи абсолютно поверхневі знання з предметів, та де науковий ступінь купується ще перед засіданням вченої ради. Абсолютно ні! Такі люди в більшості своїй не зможуть прописати проект нормативно-правового акту тому, що не вміють мислити та формулювати свої думки саме на папері чітко, лаконічно та інтегровано в правову систему України.

Кандидати та доктора економічних наук, наприклад, мислять настільки обширно та розпливчасто, що їх проекти нормативно-правових актів абсолютно неякісні та їх використання скоріше зашкодить державі, ніж допоможе. А кандидати та доктора технічних чи фізико-математичних наук хоча і мислять чітко та лаконічно, і так же викладають свій текст проектів, але заплутуються в інтеграції власних напрацювань в діюче законодавство та нерідко здійснюють прописування тексту, так сказати, «вертикально», без «горизонтальної» складової. Тобто залишаючи законодавчо неврегульованими цілі пласти правової сфери з питань, що охоплює наповнення проекту нормативно-правового акту. А це ж також є неякісним матеріалом!

Але найбільш жахливим фактом є те, що штатні посади нормопроектувальників займають особи, що взяті на ці посади по причинам необхідності працевлаштувати чиєсь нерадиве чадо чи знайомого знайомих. Тому досить високий шанс зустріти на штатних посадах нормопроектувальників осіб, які є синами, дочками, зятями, невістками, хрещениками чи просто знайомими знайомих прокурорів, суддів, директорів інших департаментів інших державних органів тощо.

Фактично, такими ось чиїмось чадами та знайомими заповнені приблизно дві-три з п’яти штатних посад нормопроектувальників. І то, були б заповнені як всі інші відділи, сектори чи управління центральних та колегіальних органів влади, Адміністрації Президента України чи Секретаріату Кабінету Міністрів України на 80-90%, але особливість роботи нормопроектувальників не позволяє таке здійснити. Важко повірити в такий % наповненості!? Спробуйте працевлаштуватися в ці державні органи!

Але не всі державні органи та їх нормопроектувальники однаково значимі. Важливі лише ті, що розробляють проекти нормативно-правового регулювання з сферою дії на всій території України. Тобто, якщо автор статті за запитом на публічну інформацію отримав інформацію з 77 державних органів (без врахування інформації з облдержадміністрацій) про 6967 штатних посад, в обов’язки яких входить розроблення проектів законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів державних органів, підготовку проектів експертних висновків до законопроектів та/або інших нормативно-правових актів, та/або здійснення експертизи проектів актів законодавства, які надходять від інших державних органів — насправді ж кількість нормопроектувальників складає приблизно від 2786 до 4180 осіб.

Хоча враховуючи той факт, що деякі міністерства та інші державні органи дали функції нормопроектувальників майже усім своїм працівникам, щоб виплачувати додаткові надбавки законно та розробляти проекти нормативно-правових актів не стільки якісно, стільки за правом розпорошення відповідальності між усіма державними службовцями органу, їх чисельність навіть серед державних органів, що надали інформацію про нормопроектувальників, ще менша.

Адже, без умислу образити державних службовців, зібравши труд сотні діловодів чи службовців без навиків нормотворення, неможливо отримати такий же якісний документ, що й від 2-3 професіональних нормопроектувальників. Має бути, все-таки, розділення праці та управлінський підхід, заснований на якості, а не кількості.

Окрім власне нормопроектувальників в державних органах, варто також звернути увагу на помічників-консультантів народних депутатів України. Їх може бути до 31 помічника-консультанта в одного народного депутата, чотирьом з яких може надано право бути державними службовцями.

Виходячи зі штатної чисельності парламентаріїв, кількість їхніх помічників-консультантів може досягати 13950 осіб, в тому числі 1800 осіб на державній службі. Але перебувають на державному утриманні лише ті помічники-консультанти, які є державними службовцями. Інші ж працюють на громадських засадах. Тобто безкоштовно. Саме помічники-консультанти в абсолютній більшості випадків розробляють для народних депутатів проекти нормативно-правових актів. Тобто не ті особи, за яких голосує обиватель, а ті, хто завжди залишаються в тіні та про яких мало відомо широкій громадськості.

Загальна чисельність нормопроектувальників по державним органам (таблиця)

Повертаючись до теми реформ, варто внести декілька тезисів про час, необхідний нормопроектувальникам на розроблення проекту нормативно-правового акту.

По-перше, з організаційної точки зору найефективнішою чисельністю нормопроектувальників для розробки проекту нормативно-правового акту середньої тяжкості (приблизно до 70 сторінок тексту) з самих основ (а це і є СПРАВЖНІ реформи) є 2-3 особи. Для складніших нормативно-правових актів (як, наприклад, Податковий кодекс України) вже необхідна розбивка по секторам роботи.

А середньої тяжкості — це, умовно, лише один сектор, а отже 2-3 особи. Більша чисельність учасників під час самого розроблення проекту нормативно-правового акту для одного сектору є зайвою, та буде більше шкодити аніж допомагати. Але ще до розробки проекту нормативно-правового акту необхідно провести роботу щодо підбору матеріалу по об’єкту майбутнього правового регулювання, перевірці та аналізу існуючого законодавства на предмет його регулювання (тому що в нашому законодавці одне і те ж може регулюватися в різних нормативно-правових актах по-різному), підбору матеріалу по міжнародному регулюванню, а також зустрічей з третіми особами, яких цей проект нормативно-правового регулювання буде стосуватися та визначення їх погляду щодо майбутнього регулювання. Всі такі дії займають досить багато часу — близько 6-9 місяців.

Це якщо нормопроектувальник до цього не мав відношення до сфери об’єкту майбутнього регулювання зовсім. В інших випадках — до 3 місяців. Час, необхідний для самого написання тексту проекту нормативно-правового акту, «відшліфовуючи» кожну деталь, складає 3-4 місяці. В цей час входить також активне обговорення положень проекту нормативно-правового акту із іншими нормопроектувальниками, які розробляли суміжні проекти нормативно-правових актів.

Час, необхідний для узгодження проекту нормативно-правового акту з третіми особами та керівництвом державного органу, може продовжуватися роками.

Прийміть це як факт. І причина такого довгого узгодження (крім вищеописаних схем внесення «зауважень» та «побажань») банальна — злиття законодавчої та виконавчої гілок влади в одному органі! Керівництво державного органу намагається залишити за державним органом та особисто за собою якомога більше повноважень та важелів впливу (по зрозумілим причинам), а треті особи, яких цей нормативно-правовий акт буде стосуватися, намагаються якомога більше ослабити «вплив держави» на себе та свій бізнес.

Таким чином, консенсус може бути досягнутий лише шляхом взаємних поступків сторін один одному. При чому кожна зі сторін це розуміє і намагається якомога більше внести пропозицій на свою користь. А оскільки вони потребують змін в проект нормативно-правового акту, то його узгодження (можна вважати це переробленням!) затягується на роки.

Але це відбувається лише тоді, коли думка третіх сторін важлива, або якщо в них є достатні ресурси для створення в засобах інформації ефекту громадського обурення. В іншому ж випадку, думки третіх осіб просто ігноруються та приймається/надається для прийняття той проект нормативно-правового акту, що вигідний керівництву державного органу.

Погодження проекту нормативно-правового акту з іншими державними органами та його опублікування для громадського обговорення, і власне громадське обговорення за встановленою процедурою — ще 1-2 місяці. Це якщо відсутні принципові зауваження від державних органів. Думка громадськості здебільшого не важлива, так як не містить якісних та обґрунтованих зауважень. Якщо ж є серйозні протиріччя — таке узгодження протиріч між різними державними органами може тривати потенційно безкінечно, але на практиці не довше 1 року. І проект нормативного акту або приймається остаточно та реєструється, або «хорониться» назавжди. Але такі протиріччя виникають рідко — сфери регулювання різних державних органів рідко пересікаються.

Також, деякі нормативно-правові акти вимагають серйозних змін (в тому числі можливе технічне переоснащення) в функціонуванні та роботі підприємств, установ та організацій. А це, потенційно, може розтягнутися на роки. Такі об’єктивні зміни в підприємствах, установах та організаціях, відповідно до нормативно-правового акту, впливають лише на дату введення в дію нормативно-правового акту чи окремих його частин, а не на його прийняття чи неприйняття в цілому.

Це, авжеж, спрощена схема розроблення та узгодження нормативно-правових актів. У випадку з законами України, постановами Кабінету Міністрів України та Указів Президента України схема складніша.

Але терміни приблизно такі ж.

Отже, для середньої тяжкості нормативно-правового акту саме на його продумування та розробку нормопроектувальнику необхідно лише 9-13 місяців. На громадське обговорення та погодження — 1-2 місяці. На прийняття та реєстрацію в Міністерстві Юстиції України (або у випадках законів України, постанов Кабінету Міністрів України чи Указів Президента України лише прийняття) — менше 1 місяця. В сумі, потенційно, за 16 місяців можна переписати основу правової системи України в певній сфері регулювання та закласти фундамент абсолютно всіх необхідних реформ.

Та ще протягом 1-4 років (в залежності від зарегульованості державою певної сфери та необхідного об’єму для цього нормативно-правових актів) переписати усі підзаконно-правові акти відповідно до законів України, постанов КМУ та указів Президента України.

Тобто, вкластися в строк, на який обраний Президент України чи Верховна Рада України одного скликання. Але, це потенційно! Система то контрактивна саме через свою побудову! А отже, «реформи» без змін в Системі та змін в роботі нормопроектувальників будуть просто гальмуватися. Причини такого гальмування мною вже описані.

Навіть імплементація законодавства Європейського Союзу не є чимось надзвичайним. Переписати нормативно-правові акти України — це сама звичайна робота нормопроектувальників. Усі Директиви ЄС давно перекладені українською мовою. Навіть знання англійської мови для всіх державних службовців, заявлене Петром Олексійовичем Порошенком, не потрібне.

Для приведення у відповідність українського законодавства до законодавства ЄС, насправді, не потрібні ні Угоди про асоціацію, ні нагляд за імплементацією зі сторони ЄС чи інших країн. Всі необхідні інструменти в Україні вже є!

Частина 2

Щоб зрозуміти найбільш точно, чому саме «реформи» Президента України навіть не почнуться, необхідно звернути детальну увагу на те, яким саме шляхом вирішено їх реалізувати. Та яких саме людей поставлено відповідальними за їх реалізацію.

В серпні-вересні на сайті Верховної Ради України з’явилося два профільних «реформам» документи: Указ Президента України від 23.07.2014 No614/2014 «Про забезпечення впровадження єдиної державної політики реформ в Україні» та Указ Президента України від 13.08.2014 No644/2014 «Питання Національної ради реформ, Дорадчої ради реформ та Виконавчого комітету реформ».

Фактично, цими двома нормативно-правовими актами закладається фундамент та форма того, як будуть реалізовані «реформи», проголошені Петром Олексійовичем Порошенком.

Так, створюються консультативно-дорадчі органи при Президентові України: Дорадча рада реформ та Національна рада реформ. До їх складу, судячи з документів, ввійдуть особи, які мало розбираються в нюансах функціонування майбутнього об’єкту «реформ» в правовому полі України, та й в правовому полі інших держав, досвід яких планується втілювати, також. В указах Президента України сказано про участь в цих органах високопосадовців України, представників світових та національних політичних і бізнесових кіл, визначних експертів у галузі проведення реформ.

Але, навряд чи така «тусовка» вийде за межі кіл колишніх бізнес-партнерів Петра Олексійовича.

Судячи з наданих повноважень Дорадчій та Національній радам реформ — саме вони будуть визначати, в яких сферах, як і коли проводити реформи. Тобто, визначати те, що буде наповненням нормативно-правових актів України в майбутньому. А отже, про боротьбу з монополіями та розмежування бізнесу і влади в Україні можна буде забути. Скоріше, навіть навпаки.

Також, цими указами Президента України створюється Виконавчий комітет реформ, який є «допоміжним органом при Президентові України». Судячи з такого формулювання тексту указу, фінансування Виконавчого комітету реформ з Державного бюджету України не передбачається. Хоча б до моменту прийняття Верховною Радою України змін до ЗУ «Про Державний бюджет України на 2014 рік». Але цього, скоріш за все, не буде. Тобто, пропонується працівникам Виконавчого комітету реформ працювати або безкоштовно, або за кошти невідомих благодійників.

Судячи зі слів Дмитра Шимківа, сказаних в ефірі «5 каналу», фінансування цього органу буде перекладено все-таки на плечі «донорів». Мабуть, ще й тих, хто буде входити до Дорадчої ради реформ. Міжнародні європейські та американські організації навряд чи дадуть кошти на СПРАВЖНІ реформи «органам при Президентові України», якщо для повноцінних реформ необхідна участь УСІХ органів влади України (включаючи Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України та інші державні органи відповідно до своєї компетенції).

Указом Президента України від 13.08.2014 No644/2014 Виконавчому комітету реформ надано право «утворювати цільові команди для розроблення, детального опрацювання окремих напрямів реформ, моніторингу упровадження та ефективності реалізації в Україні реформ». Але ж знову таки не вказано джерел фінансування осіб, що будуть розробляти нормативно-правові акти для Президента України. Скоріш за все, фінансування цих команд також ляже на плечі тих самих невідомих «донорів», які будуть утримувати і працівників Виконавчого комітету реформ.

Хотілося б вірити, що цільові команди Дмитра Шимківа будуть наповнені виключно високопрофесіональними кадрами з величезним досвідом якісної нормотворчої роботи. Такі особи поза державними органами в Україні справді є. Їх мало, але вони є. І їх послугами часто користуються різноманітні бізнесові асоціації чи об’єднання.

Праця таких осіб дорого коштує та їх можна на пальцях перерахувати. А тому, продумати та розробити СПРАВЖНІ реформи в комітеті реформ Дмитра Шимківа, що буде використовувати виключно ресурси та людей «поза межами державної влади», не вийде. Не вистачить банально ні професіоналів, ні часу, щоб продумати та розробити ВСІ необхідні реформи для збереження державності України. Адже реформи — це не лише закони України чи постанови КМУ, а й підзаконні нормативно-правові акти, які нині розробляють та реєструють різноманітні міністерства, комісії, агентства тощо. А це — тисячі нормопроектувальників, зайнятих в державних органах за кошти державного бюджету України!

Тому, або буде розроблено декілька поверхневих нормативно-правових актів без суттєвих змін в регулюванні державою певної сфери — та видано їх в якості «реформ» громадськості/ Або неминуче буде спроба використати адміністративний ресурс нормопроектувальників в державних органів. А при спробі здійснити останнє — обов’язково потрібно буде враховувати усі «побажання» та «зауваження» керівників державних органів. І як кінцевий результат — згаяний час та провалені реформи.

Можливо, для когось буде новиною, але в біглого В.Ф.Януковича було організована ціла адміністративно керована схема проведення реформ. Так, кожного року за його підписом видавався документ з гучною назвою «Національний план дій на ... рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 — 2014 роки „Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава“» (на сайті ВРУ на 2011 рік тут, 2012 рік тут, на 2013 рік тут).

Цей документ хоча і був досить розпливчастий, але містив цілком конкретні напрямки змін. Пропозиції щодо розроблення змін вносили в більшості випадків самі ж державні органи, громадські організації та різноманітні об’єднання та асоціації бізнесу. Не дивлячись на це, все-рівно реформи гальмувалися та «хоронилися». І без зміни Системи, без розділу законодавчої та виконавчих гілок влади, СПРАВЖНІ реформи будуть гальмуватися і при П.О.Порошенку. Прийміть це як факт.

Факт особистої бездарності як організаторів реформ, так і осіб, що їх консультують.

Казус як приклад

На кінець, хотів би навести декілька фактів при зборі публічної інформації, які просто не можу обійти стороною. Мною було направлено електронною поштою запити на публічну інформацію в 124 різноманітні державні органи. Я отримав 122 листа. При чому, дали ВЗАГАЛІ відповідь, відповідно до вимог Закону, лише 97 (78,2%) органів. Тобто, від 27 (21,8%) державних органів я відповідей взагалі не отримав.

Причини різні — від людського фактору помилок з видаленням електронних повідомлень в електронних скриньках державних органів до повної неорганізованості прийому запитів на публічну інформацію в електронній формі. А то і простого незнання законів України.

З тих, що дали відповіді на запит, 13 (10,4%) відмовилися надавати інформацію за запитом, 6 (4,8%) зіслалися на ліквідацію органу або перебування в процесі реформування, 77 (62,0%) дали необхідну інформацію. Якщо ліквідація державного органу чи його перебування в процесі реформування, в принципі, важлива причина відмови, то з числа тих, що відмовилися надати інформацію, 6 (4,8%) державних органів відмовилися, посилаючись на неіснуючі норми закону, а 6 (4,8%) — відмовилися навіть без пояснення причин відмови.

Але особливо ганебно відмовились деякі органи, відмови яких окрім як пролетарським словом «відморозились» я навіть назвати не можу! Яркий примір такої відмови — це відповідь Львівської облдержадміністрації. Абсолютно ганебна відповідь для органу влади!

Хоча відмова деяких органів є ніби і аргументованою на законодавстві України з указанням у тексті відповідей посилань на це законодавство, чи без його указання, я вважаю все рівно такі відмови незаконними, з посиланнями на неіснуючі норми закону. І ось чому. В Законі України «Про доступ до публічної інформації» присутня неточність, що розробниками (нормопроектувальниками) цього закону була допущена при його розробці. Ця неточність полягає в розпливчатому визначенні інформації, яка є публічної.

Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» «Публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».

Оскільки в моєму запиті на публічну інформацію був здійснений запит на інформацію щодо чисельності лише певних штатних посад зі заздалегідь вибраним критерієм, то така інформація потребувала пошуку серед всієї відображеної, задокументованої та створеної інформації державним органом.

Але так, як пленум Вищого адміністративного суду України своєю постановою від 30.09.2013 No11 вирішив надати рекомендаційні роз’яснення судам нижчого рівня з питань застосування законодавства про доступ до публічної інформації, що суттєво обмежували доступ громадян до публічної інформації, то посадові особи в органах державної влади вирішили відразу ж відмовлятися надавати ту публічну інформацію, що не відповідала критеріям Вищого адміністративного суду України.

Все-рівно, оскарження рішення цих органів буде здійснюватися в адміністративних судах України, які обов’язково візьмуть до уваги постанову пленуму Вищого адміністративного суду України від 30.09.2013 No11. Так, пленум Вищого адміністративного суду вирішив, не маючи на те повноважень, що «узагальнюючи судову практику» та «надаючи рекомендаційні роз’яснення з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової юрисдикції» судам нижчого рівня можна обмежити права суб’єктів інформаційних відносин на отримання публічної інформації.

В своїй постанові пленум Вищого адміністративного суду України вирішив добавити до підкреслених мною ознак публічної інформації ще й таку ознаку як «готовий продукт інформації», таким чином фактично узурпувавши законодавчу гілку влади! Хоча рекомендація пленуму Вищого адміністративного суду України і є логічної з точки зору використання ресурсів державних органів, але вона не відповідає логіці законодавства!

Наприклад, якби я зробив запит на публічну інформацію щодо кількості створених в усіх посадових інструкціях держслужбовців державного органу та задокументованих в них вживаних букв «а» (приміром), то такий запит відповідає встановленим вимогам законодавства. І державні органи мали б надати мені таку інформацію! Закон цього вимагає! Інша справа, що збір такої інформації потребував б величезної кількості ресурсів та часу. Але це вже проблеми державних органів.

Вищий адміністративний суд же фактично в змові з іншими органами державної влади обмежив моє право на доступ до такої інформації, визначивши публічною інформацією лише готовий продукт інформації, тобто викресливши з поля правового регулювання публічної інформації величезний пласт інформації. І в разі, якщо на момент отримання запиту на публічну інформацію (чи надання відповіді державним органом на запит на публічну інформацію, адже це різні моменти часу, — також неточність розробника) в державних органів не буде вже готової інформації щодо кількості вживання букв «а» в посадових інструкціях державних службовців, то таку інформацію вони і не зобов’язані будуть надавати. Маємо перевищення своїх повноважень пленумом Вищого адміністративного суду України та свавілля посадових осіб державних органів!

І в залишку ніби всі зайняті: депутати Верховної Ради України, які приймали закон, нормопроектувальники, які його розробили, судді адміністративних судів та Вищого адміністративного суду України, державні службовці, що відповідають на запити на публічну інформацію. А в дійсності ж, приклавши трохи більше часу на розробку цього документу та більше коштів на оплату праці нормопроектувальників, держава б зекономила непомірно більше коштів на оплаті праці суддів та праці держслужбовців. І це ще не враховуючи оплати праці юристів в суді за позовами про ненадання публічної інформації.

Недопрацювання в нормотворчій роботі розробників наслідком має фінансові втрати держави та третіх осіб.

Такої ситуації з недопрацьованим законом України «Про доступ до публічної інформації» ніколи б не трапилося, якби проекти законів України розробляли справді високопрофесіональні нормопроектувальники. Або навіть якби Вищому адміністративному суду України надали б право законодавчої ініціативи. Але першопричиною є, авжеж, економія на оплаті праці нормопроектувальників, неякісний добір персоналу на штатні посади та система організації їх праці.

І доти, доки не буде наведено лад в роботі осіб, що розробляють проекти нормативно-правових актів, поки не відбудуться зміни в організації їх роботи, допоки не буде припинено втручання малообізнаних осіб в роботу нормопроектувальників та контрактивна діяльність цих осіб, не буде і ладу в країні.

P.S. До статті був підібраний архів даних, який можна переглянути або завантажити тут, або тут.

— 

Олександр Скіфський, спеціально для видання «Аргумент»

В тему:

• Бюджет — залатали, реформ — никаких
• Ни войны, ни мира, ни реформ
• Судебная реформа — миф. Украинцев продолжают судить Портнов, Кивалов, Медведчук и ФСБ
• Николай Сунгуровский: Срочно нужна новая модель безопасности государства!
• Порошенко озвучил восемь приоритетных реформ