"Большая стройка" или большие долгострои?

Версия для печати

Из-за недостатков планирования и дефектного законодательства амбициозные планы президента Владимира Зеленского по развитию страны могут остаться только на бумаге.

У президента Владимира Зеленского есть амбиция масштабно обновить инфраструктуру страны. По статистике, размещенной на официальном сайте проекта, "Большая стройка" насчитывает 593 объектов социальной инфраструктуры. Это 117 детских садов, 142 школы, 212 отделений экстренной медицинской помощи и 122 спортивных объекта. Кроме того, проект содержит масштабные планы по постройке дорог, пишет  Экономическая правда.

Только на объекты социальной инфраструктуры в 2020 году планируется потратить 55,5 млрд гривен. Львиная доля этой суммы - это расходы из государственного бюджета - 31,9 млрд гривен. Другие 23,5 млрд грн - средства местных бюджетов.

Стикерами "Большого строительства" брендируют также строительство и ремонт 6,5 тыс. километров дорог, на что в этом году планируется потратить 102,5 млрд грн, в том числе 35 млрд грн, перераспределенных из фонда борьбы с COVID-19.

На эту тему: "53% средств "ковидного фонда” "ушло в "Укравтодор” на строительство и ремонт дорог"

На 2021 год амбиции скромнее. На дороги предусмотрено 7,17 млрд грн. Еще почти на 80 млрд грн Министерство финансов обещает предоставить госгарантий на кредиты под дорожное строительство. Конечно, если найдутся желающие кредитовать "Укравтодор" на такую сумму.

Объем финансирования социальной инфраструктуры в рамках этого проекту на 2021 год неизвестен. Впрочем, в проекте Закона о госбюджете-2021 капитальные расходы уменьшены на 24% (до 85 млрд грн) даже по сравнению с кризисным 2020 годом.

Самой большой проблемой является то, что из-за недостатков планирования и недостатки законодательства часть проектов большого строительства может превратиться в долгострои.

На цю тему: Лоббизм, хаос и безсистемность

Масштаб и суть проблемы

По данным официального портала "Большой стройки”, на 1 октября 2020 года ее объекты профинансированы лишь на 39% от годового плана. Причем источники финансирования - государственный или местные бюджеты - не указаны.

С учетом темпов финансирования этих проектов можно предположить, что по результатам 2020 года будет профинансировано и, возможно, завершено лишь 53-55% объектов.

Количество объектов, плановое и фактическое финансирование объектов "Большой стройки"

Источник: портал "Большая стройка" на сайте Кабмина. Рассчеты: Центр анализа публичных финансов публичное управлениеКШЭ, 1 октября 2020 года

Хуже, что на многие проекты, скорее всего, средства в следующем году предусмотрены не будут. На сайте "Большойо стройки" и в проектах Закона о государственном бюджете на 2021 год нет детализации, сколько проектов планируется финансировать в следующем году из государственного и местных бюджетов.

Впрочем, есть планы по продлению других капитальных расходов в 2021 году. И они неутешительны. Из 32 проектов (бюджетных программ, которые имеют конкретную капитальную или инфраструктурную цель), реализуемых в 2020 году, 20 не имеют финансирования в следующем году.

В том числе опять не заложено финансирование строительства Запорожского моста (как и в целом программы "строительство и реконструкция мостов”), аэродрома международного аэропорта "Днепропетровск", сооружений одесского аэропорта "Измаил".

Делая перерывы в финансировании инфраструктурных проектов, политики и чиновники создают ловушку, в которой Украина находится уже много лет. Это - долгострои.

Без финансирования капитальные сооружения изнашиваются, материалы дорожают, а техническая документация теряет актуальность. Впоследствии, когда внимание политиков возвращается к проекту, оказывается, что нужно заново разрабатывать техническую документацию, а после этого - перезапускать тендерные процедуры.

Такие проблемы привели к появлению в Украине уже легендарных долгостроев:

• мост в Запорожье (строительство начато в 2004 году);
• Подольско-Воскресенский мост в Киеве (строительство должно было начаться в 1993 году, а фактически началось в 2003 году);
• аэродром и метрополитен в Днепре;
• корпус детской больницы "Охматдет" (строительство начато в 2011 году);
• комплекс для захоронения радиоактивных отходов "Вектор" (строительство начато в 1998 году).

Мост в Запорожье строят с 2004 года. За 16 лет в течение пяти лет финансирование не предоставлялось вообще, а остальное время предоставлялось не полностью. Правительству пришлось заново заказывать разработку проектной документации и начинать строительство снова.

На строительство запорожского моста за эти годы потрачено 2,7 млрд грн в текущих ценах. В ценах 2019 года, то есть с учетом инфляции, это 8,5 млрд грн. Для сравнения: это суммарный годовой бюджет Минрегиона и Минмолодьспорта на 2019 год. Но моста до сих пор нет.

Возведение корпуса больницы "Охматдет" в 2020 году наконец-то завершилось, однако началось оно еще в 2011 году, а с 2013 года по 2015 годы было остановлено. В 2016 году строительство возобновили, а в декабре 2019 года из-за несовершенного планирования значительные дополнительные средства на достройку корпуса пришлось "перебрасывать" на эту бюджетную программу с других.

На эту тему: Позорный долгострой. Что мешает завершит строительство «Охматдет»

В эти и другие подобные объекты вложены сотни миллионов и даже миллиарды гривен, работы ведутся от нескольких лет до нескольких десятков лет, но большинство из них еще не запущены полностью.

Конечно, деньги - не единственная причина появления долгостроев. Коррупция, плохой менеджмент, неэффективное использование средств - другие составляющие проблемы. Однако один из ключевых факторов возникновения долгостроев - начало строительства новых объектов в условиях, когда не достроены старые.

Что делать

Чтобы решить эту проблему, Министерство финансов использует различные инструменты бюджетного финансирования.

Например, финансирование проектов осуществляется через отдельные бюджетные программы общего фонда госбюджета или как субвенции из государственного местным бюджетам (в таком случае исполнителем проекта является местная власть).

Другой подход - финансировать проекты развития через специальный фонд бюджета. В 2019 году через него прошло 42% капитальных расходов бюджета. В таком случае деньги идут (в случае их поступления) исключительно на определенный тип расходов.

В чем преимущество этого подхода к финансированию проектов? Если деньги не были использованы в течение года, и соответствующая бюджетная программа есть в следующем, распорядитель может не возвращать их в казначейство, а использовать дальше.

Часть проектов правительство финансирует за средства Государственного фонда регионального развития, что предусматривает 10-процентное софинансирование проектов из местных бюджетов.

Наконец, есть инструмент государственных инвестиционных проектов, который правительство применяет с 2015 года. Однако в последние годы такое финансирование снижается, как и количество инвестиционных проектов. Если в 2019 году плановые расходы бюджета на госинвестпроекты составляли 2,5 млрд грн, то в 2021 году - лишь 1,3 млрд гривен.

Каждый инструмент имеет свои преимущества и недостатки, связанные с особенностями бюджетного законодательства, но все они похожи в двух проблемных вопросах.

Во-первых, это отсутствие гарантий долгосрочного финансирования из государственного бюджета. Во всех случаях единственной гарантией является только утвержденный бюджет, а он утверждается в Украине на один год.

Среднесрочная бюджетная декларация до сих пор не утверждается, но даже она будет иметь статус, скорее, прогноза, чем документа, который будет гарантировать наличие средств на следующие два-три года, чтобы успеть выполнить инфраструктурный проект.

Во-вторых, финансирование капитальных проектов зависит от уровня выполнения бюджета по доходам. Если ситуация в госфинансах ухудшается, то Минфин финансирует в первую очередь защищенные расходы - зарплаты, пенсии, коммунальные услуги, обслуживание долгов. Зато так называемые расходы развития финансируются по остаточному принципу.

К сожалению, правительства в Украине склонны планировать бюджеты слишком оптимистично. Длительные процедуры использования средств (затягивание тендеров) и низкая способность распорядителей средств качественно планировать вызывают хроническое невыполнение плана капитальных расходов.

Например, за январь-август 2020 года капитальные расходы профинансированы на 33% от годового плана, защищены - на 62%. Это не следствие пандемии, ведь в прошлом году ситуация была аналогична: за январь-август 2019 года защищенные расходы были профинансированы на 62%, капитальные - на 37%. По результатам 2019 года уровень финансирования капитальных расходов достиг 75%.

Итак, финансирование долгосрочных проектов - слабое место современной бюджетной политики. Властная команда должна работать не столько над масштабами строительства в стране, сколько над эффективной организацией бюджетных процедур, позволяющих это строительство.

На эту тему: Фитиль уже горит

Если президент, правительство и народные депутаты стремятся существенно обновить инфраструктуру страны, то при принятии бюджета им нужно не только убедиться, что расходы на завершение начатых объектов есть в проекте бюджета на 2021 год, но и убедиться, что сам проект бюджета - реалистичный.

Что в конце 2021 года не возникнет ситуация, когда Минфин не сможет финансировать капитальные расходы из-за слишком оптимистичных планов по поступлениям или привлечения средств на покрытие дефицита.

Расходы на финансирование "Большой стройки"

Источник: портал "Большая стройка" на сайте Кабмина. Расчеты: Центр анализа публичных финансов и публичного управления КШЭ, 1 октября 2020 года

Преемственность финансирования отдельных бюджетных программ, не предусмотренных в проектах государственного бюджета на 2021 год, млн грн

* данные за 1 октября 2020 года

Источники: проект Закона о государственном бюджете на 2021 год, портал OpenBudget—

Дарья Марчак, Центр анализа публичных финансов и публичного управления КШЭ;  опубликовано в издании Экономическая правда

На эту тему:

• Доля агропродукции в украинском экспорте сократилась до 44%
• ЄБРР розчарувався в перспективах економіки України
• ОВДП на 19,6 мільярдів пропонують випустити "слуги народу" , щоб розрахуватися з виробниками "зеленої" енергетики
• Утраченная дюжина
• Зеленский: не жив, не мертв и абсолютно бесполезен