Реформа местного самоуправления в Польше: 25 лет спустя. Уроки для Украины

Версия для печати

Один из творцов реформы местного самоуправления в Польше, Ежи Стемпень — об эффектах от децентрализации власти, почему одного желания в реформе мало и прогнозе развития событий в Украине. Прогноз неутешительный.

В этом году Польша отмечает юбилей. Со дня вступления в силу реформы местного самоуправления и проведения первых свободных выборов в государстве прошло ровно 25 лет. Над тем, чтобы добиться настоящей децентрализации власти, о которой сейчас так много говорят в Украине, Польша работала долго. Около десяти лет ушло только на разработку плана. Но эффекты от преобразований в стране видны сейчас.

Предлагаем вашему вниманию речь человека, который принимал непосредственное участие во внедрении реформы. Один из её творцов, бывший сенатор республики, экс-председатель Конституционного суда Ежи Стемпень (Jerzy Stępień) рассказал об истоках местного самоуправления, ответил на вопрос, почему одного желания в реформе мало и дал прогноз о развитии событий в Украине. Неутешительный прогноз.

Чтобы понять смысл органов местного самоуправления, нужно обратиться к истории. Речь не идёт об истории Польши, речь идёт об истории древнего Рима и Константинополя. В 4-5 веке Западная Римская империя приходит в упадок. В то же время Восточная империя со столицей в Константинополе начинает развиваться. Становится более мощной. И только через несколько тысяч лет исчезнет.

То, что власть императора в Риме пала, было таким благословением для развития Европы. Потому что благодаря этому развились города. Когда мы имеем очень мощную власть императора, то все деньги концентрируются в центре. Император хочет завоевать какие-то очередные страны. Если не хочет все, то хотя бы часть заберёт. Поскольку на Западе не было императора аж до 8-го века, то города, соответственно, развивались. И в этом секрет успеха.

Если центральная власть — очень сильная, города не развиваются. Сегодня мы восхищаемся Венецией, Флоренцией, другими городами. Обратите внимание, что 70% всех памятников архитектуры во всём мире находятся на территории Италии. Позже идея о таком самоуправлении пришла в Германию, и мы имеем серьёзный период развития средневековых городов. А уже из Германии она попала на территорию современной Польши.

Чем отличается город западный от восточного? Западные города всегда строились, опираясь на право. Сначала принимается так называемый план размещения города. То есть тот, кто строил город, он сначала описывал, где он должен быть расположен. Где должна размещаться центральная часть, рынок, вокруг которого всё строилось, какие налоги, сколько нужно было платить за недвижимость, если она находилась немного дальше от центра. То есть сначала был проект, план, а уже после происходило строительство. Прежде, чем мы примем проект, нужно обдумать некоторые вещи, запланировать.

А на Востоке было так: правитель, князь воевал, воевал, воевал, а как только ему надоедало воевать, он строил замок, и уже позже вокруг этого замка строились какие-то сооружения. И для того, чтобы что-то строить, нужно было получить согласие князя. И здесь во внимание брался не план, а желание или воля какого-то одного человека. И через некоторое время это всё распалось. Огромные государства, сначала Киев, потом Москва, приняли традиции Византийской империи.

Если вы думаете о государстве, как о каком-то аппарате, который возглавляет император, то мы должны согласиться с тем, что он будет определять, кто будет руководить на местах. А когда нет сильной центральной власти, то есть большая вероятность, что люди сами будут определять, кто может руководить на местах.

Если мы посмотрим на ту коммунистическую реальность, из которой нам удалось выбраться, то очень хорошо видно, чем отличаются эти два строя. Во времена коммунизма люди не имели влияния на принятие решения, кто будет первым секретарём. Это определяла какая-то небольшая группа людей. И власть шла сверху вниз.

В то время, как при западном строе наоборот, власть идёт снизу вверх. С помощью выборов люди решают не только дела, которые происходят на центральном уровне, но также на местах. Основа демократии очень важна. Но этого недостаточно. Можно выбрать демократическую власть, но результат будет нулевым.

В тему: Димитри Гвиндадзе: «Украине нужны то, кто прикроет спину реформаторам»

Я езжу в Украину с 1995 года, то есть 20 лет. В январе я был в Киеве, меня пригласили на заседание Конституционной комиссии. Я написал фрагмент, касающийся органов местного самоуправления, который можно было бы использовать в будущей конституции. Я знаком с господином Гройсманом (председатель Верховной Рады Владимир Гройсман — ред.), познакомился с ним ещё, когда он был мэром Винницы, встречались в Киеве, в Варшаве. Но есть такое впечатление, что даже они [новая власть], несмотря на то, что они хотят изменить ситуацию, такое впечатление, что они не понимают нескольких вещей.

Местное самоуправление — это не просто демократия. Это, безусловно, очень важная вещь. Но этого не достаточно. Это просто инструмент, который сопровождает.

Базовые единицы самоуправления не могут быть очень маленькими. Если они маленькие, они не могут принимать важных решений. Кроме того, самоуправление на местах должно быть владельцем территорий, средств, капитала. Это необходимо для того, чтобы удовлетворить потребности жителей.

О чём идёт речь? Вся недвижимость, которая не является частной собственностью, должна находиться в руках местного самоуправления. Мы не говорим только об институциях, где находится власть, к примеру, это могут быть школы. Они должны быть собственностью органов местного самоуправления. И органы местного самоуправления должны иметь свободу, чтобы решать, что с ними можно делать, а что нельзя. И каждая единица самоуправления должна иметь свой отдельный бюджет, независимый от бюджета всей страны. И должны быть чётко описаны задания, которые будет выполнять местное самоуправление. Задания должны быть прописаны в законах. Чтобы люди видели, где компетенция самоуправления, а где — других органов.

Очень важное значение имеет самостоятельность местного самоуправления. Чтобы решение действительно принималось людьми, которые работают в этих органах. И понятно, что местное самоуправление должно быть подчинено законам, которые действуют в стране. К сожалению, происходят случаи, когда органы местного самоуправления не придерживаются законов. Но контроль, который должен происходить над органами местного самоуправления, должен сводиться только к тому, отвечают ли решения, принятые на местном уровне, законам или нет. Строить школу или бассейн — в это никто не должен вмешиваться, это должны решать сами жители.

Все эти вещи, о которых мы говорим, прописаны в Европейской хартии органов местного самоуправления. Она принята Советом Европы в 1985 году.

Украина, как член Совета Европы, подписала эту карту. Реализовать её, воплотить в жизнь — задача для Украины.

Есть информация, что в Украине базовые единицы самоуправления будут находиться в сёлах. Но, по моему мнению, это ошибка, они слишком маленькие. На данный момент мы (в Польше) имеем 2500 гмин (gmina), городов, и их слишком много (Подробнее: об административном делении Польши). Есть идея, чтобы соединить гмины, уменьшить их. Это очень сложно реализовать, потому что есть интересы людей, которых выбрали. Но c этим нужно бороться. Территориальное самоуправление очень нужно.

В странах, где есть очень сильная центральная власть, нет места местному самоуправлению.

Если мы посмотрим на ситуацию в Украине, то ключом к решению проблем, должно быть местное самоуправление. В 90-м году, когда мы вводили реформу, мы отдали на места сразу 40% всех финансов. А сейчас — 60%. Поскольку несколько лет назад были созданы органы самоуправления в областях (воеводствах) и повятах (powiat).

Я лично считаю, что центральная власть и так слишком много денег себе оставляет. Когда деньги есть на местах, у самоуправления, прежде, чем люди потратят каждый злотый, они очень серьёзно смотрят, что можно сделать с ним.

К сожалению, Варшава — не то место, по которому можно судить о местном самоуправлении. Здесь даже неизвестно, сколько людей живёт. Официально говорится 1 миллион 600 тысяч, но на самом деле, скорее всего, 2 миллиона. Так и в Киеве: больше, чем приводится в официальной статистике. Но если вы поедете в те маленькие города в Польше, там можно хорошо увидеть, что такое местное самоуправление.

Сегодня, после того, как прошло 25 лет, никто не имеет сомнений, что проведение реформы местного самоуправления было правильным решением.

В тему: Страну можно полностью изменить за несколько лет — экс-премьер Словакии

Источник графики: www.polinst.kiev.ua

Обратите внимание, когда реформа готовилась, не все были её сторонниками. Перед тем, как реформа была введена, существовали так называемые народные советы. Как и во всех странах социалистического лагеря. Но гмины не имели собственности, собственных бюджетов. Здесь важно отметить, что гмина имеет статус юридического лица. А раньше этого не было.

И тогда уже была часть политиков, которые считали, что не нужно проводить эту реформу. Они выступали за то, чтобы ускорить выборы и выбрать в советы новых людей. Это хотели сделать для того, чтобы показать, что обычные люди имеют влияние на то, что происходит. И тогда я и мои соратники сказали: так нельзя делать. Потому что это было бы сродни вливанию нового вина в старый бурдюк. И из этого ничего не вышло.

Собственно, и в Украине это сделали. Поставили на демократию, но не ввели новые финансово-юридические институции. Демократия — очень важна, но люди должны иметь соответствующие инструменты в своих руках.

В Польше — трёхуровневое административное деление (воеводства, повяты, гмины)

В 89-м году люди, которые были причастны к разработке и внедрению реформы в Польше, запротестовали и сказали премьеру, что нельзя этого делать. Реформу провели и было создано классическое западноевропейское самоуправление. Сейчас виден эффект этого.

Ещё десять лет, прежде, чем коммунизм пал, в Польше создавались специальные экспертные группы, которые думали над тем, как можно будет провести реформу местного самоуправления. Это было всего несколько людей.

В 1989 году эта группа участвовала в заседании «Круглого стола», и было очень хорошо видно, что она имеет свою концепцию, разработанную в деталях. А других групп с таким опытом и информацией не было. И когда Тадеуш Мазовецкий (один из лидеров движения «Солидарность» — ред.) пришёл к власти, было создано его правительство, он знал этих людей и имел к нам доверие. В таких вопросах, в реформе местного самоуправления, очень важно быть близким к власти, к премьеру.

Как мы переубедили людей? После выборов 4 июня избирательные комитеты, которые работали на выборах, превратились в такие гражданские комитеты. Они имели намерение взять власть в свои руки в городах и гминах.

И тут сложилась интересная ситуация: комитеты стали угрозой для «Солидарности», потому что это была конкуренция. И мы начали сотрудничать с комитетами. И научили их самоуправлению.

Мы объяснили им, что речь идёт не только о демократии, но и об элементах, о которых я говорил выше. Должен быть юридический статус, коммунальное имущество, бюджет, который должен наполняться определённым способом — какая часть должна идти на центральную власть, какая на места. Мы ехали по всей Польше и встречались с этими людьми. И они научились от нас этому самоуправлению. Они к этому стремились, и сами были заинтересованы в этом.

Была одна интересная вещь. До 1972 года мы имели очень маленькие единицы власти на местах. На всю Польшу их было около 8000, они назывались «громадами». Можно сравнить их с сёлами.

В 1972 году правительство решило, что эти сёла нужно ликвидировать, а на их месте должны быть созданы 2000 гмин. Самоуправление было создано на уровне гмин, а не маленьких сёл. И благодаря тому, что это были большие единицы, они могли больше. Позже нам удалось переубедить большинство в парламенте. В 1989 году состоялись выборы, и я вместе с профессором Ежи Регульским оказался в Сенате. Сенат выбрали демократично, это были первые свободные выборы.

Сенат очень доверял реформаторам. Обратите внимание: на второй день после того, как произошли выборы, эта реформа сразу была предложена Сенату. Некоторые сенаторы сразу после выборов предлагали реформы сельского хозяйства, образования, но группа была наиболее подготовлена, поскольку работала над реформой 10 лет.

В 2002 году, к сожалению, в Польше произошло несчастье. Сначала было так. Как это происходило в гмине? Люди избирали Совет, мы хотели, чтобы Совет выбирал главного — либо войт (wojt), либо бурмистр (burmistrz), чтобы это было политическая часть. Потому что эти люди, преимущественно, местные политики. Мы также хотели, чтобы, кроме этого, была административная часть, во главе которой находился директор города (miasto). Но, к сожалению, этот план не удалось реализовать. Было принято решение, что возглавлять город будет бурмистр.

И в самом начале это не выглядело плохо. Но в 2002 году ввели непосредственные выборы бурмистра. И что произошло? Бурмистр в одних руках получил и административную, и политическую власть. И это в свою очередь привело к тому, что роль Совета снизилась. А бурмистр начал ставить своих людей. И появились те явления, о которых мы говорили раньше, в том числе коррупция. Это была большая ошибка.

Мы бы хотели это изменить, но, к сожалению, из тех, кто проводил реформу, из четырёх людей, остался только один, и уже нет тех сил. Поскольку эти бурмистры в больших городах хотят удержать власть, не хотят её отдавать.

Представьте себе, есть маленькая гмина, около 5000 людей, 500 людей из них связаны с бурмистром, в школе, в бизнесе, сфере образования, семьи, то есть где-то 1000 людей как-то связана с бурмистром. То есть при количестве жителей гмины 5000, 2/3 имеет право голосования, а, к примеру, избирательная явка — 50%, в такой ситуации создаётся определённая система, когда часть людей, 1000-1500, просто не хочет изменений, так как им это выгодно. И благодаря той явке избирателей, тот самый бурмистр избирается несколько раз. Были уже идеи об ограничении количества каденций бурмистра до двух.

Я хочу сказать, что в реформе были некоторые просчёты. И это доказательство того, как нужно внимательно обращать внимание на определённые структуры. Человек, который любит власть, хочет иметь ещё немножко больше, больше и больше. Честных людей не очень много. И одни только демократические механизмы не позволяют выбрать лучших.

Как раз такая система выгодна местной власти в Украине...

Это немного советское мышление — homo soveticus. Но на самом деле под этим советским, постсоветским, прячется византийское. «Византийщина». Сильный Путин — сильный император. России это нравится. Там восхищены. Эта власть их использует и ведёт в никуда. Я всегда говорю: Польша не находится на Западе, она находится между Западом и Востоком. Мы бы хотели там (на Западе — ред.) быть, нам там нравится, нам нравятся немецкие и итальянские города, машины, улицы, дома, школы, университеты, и мы бы хотели этого достигнуть, используя восточные методы. Но это невозможно!

Это как те «Ночные волки», которые захотели импонировать Западу. Потому что, если бы они хотели начать импонировать Западу, они ездили бы на российских мотоциклах, а не на «Харлеях». Но нравятся им Harley Davidson. Только почему-то россияне не могут их cоздать. Хотя стоит сказать, что мотоциклы «ИЖ» были достаточно неплохи.

Что такое Запад? Запад — это когда люди принимают решение совместно. Люди дискутируют, обсуждают и в конце концов принимают решение.

Сейчас, когда премьер Туск стал главой Европейского совета — это наивысший пост в Европейском союзе — в Польше начали говорить, что это за власть, он ничего не может, он должен со всеми консультироваться! В этом и заключается Запад. Нужно со всеми консультироваться. А не принимать решение единолично. К сожалению, это немного византийская ментальность.

Украина не лежит на Востоке или на Западе, она лежит между Востоком и Западом, поскольку были разные влияния [...] Но, к сожалению, в конце концов она попала под влияние Москвы и пошла в направлении Византии.

В тему: Профессор Сергей Иванов: «Русская власть взяла себе из Византии только цацки»

Очень важную вещь заявил премьер Яценюк после того, как подписал Соглашение об Ассоциации с Евросоюзом: «Мы исправляем ошибку, которую мы сделали 400 лет назад» (350 лет — ред.). Тогда решалась судьба Украины — пойти на Восток или пойти на Запад. И ещё нужно сказать, что здесь большую роль играет православие. Ведь православие — это немного «византийщина», поскольку на Западе костёл не подчиняется императору, а на Востоке всегда было так, что церковь подчинялась императору. [...]

И теперь я бы хотел перейти к самой важной части. Я бы хотел, чтобы вы поняли, что создание местного самоуправления — это один из элементов строения западной цивилизации. Такая форма существует и в Европе, и в Америке, Новой Зеландии, Австралии. Несмотря на географическое положение, это страны, которые имеют европейскую историю права.

Самюэль Хангтингтон написал книгу «Столкновение цивилизаций». На данный момент мы имеем в мире около 7-8 цивилизаций: западноевропейскую цивилизацию, восточноевропейскую православную цивилизацию, мусульманскую, индуистскую, синскую (китайскую), японскую и африканскую (в трактате The Clash of Civilizations Хангтингтон пишет о девяти цивилизациях, включая также латиноамериканскую и буддистскую цивилизации — ред.).

Между цивилизациями постоянно происходят трения. Одним из примеров таких столкновений была война на Балканах в первой половине 90-х гг. Там боролись западная цивилизации, которая поддерживала Словению и Хорватию, давала деньги, вооружение, волонтёров. С другой стороны Россия поддерживала сербов и македонцев. А мусульмане поддерживали Боснию и Герцеговину. Им помогал Иран и Саудовская Аравия. Люди воевали, погибали и погибали. И не было этому конца. ООН отправляла свои войска, это ничем не помогло. Только тогда, когда американцы, россияне, Саудовская Аравия и Иран сели за стол, показали, где есть влияния европейские, где влияния мусульманские, российские, разграничились на карте, война закончилась.

Хангтингтон написал: «Если Украина откажется от атомного оружия, то между Украиной и Россией будет война». Но это не будет война в таком... нормальном понимании. Что сейчас происходит? Есть столкновение России и западной цивилизации. Те договорённости в Минске, они не имеют никакого значения. Поэтому их постоянно нарушают.

Как пишет Хангтингтон, чтобы закончить войну, которая происходит на границе столкновения цивилизаций, решения должны принимать самые мощные страны, они должны между собой договориться. Речь идёт о России и США.

Европа слишком слаба, чтобы разобраться с Путиным. А Путин не считается с Европой. Подписывает международные договоры, но не выполняет их. И война будет длиться ещё очень долго, там погибнет очень много людей. Люди на Западе и вообще в мире не очень об этом беспокоятся. Только тогда, когда будет такая ситуация, что все будут очень измучены, тогда, скорее всего, Путин сядет с кем-то... наверное, это будет не Обама, а кто-то из его заместителей, они что-то подпишут, и война закончится. К сожалению, это неприятно, но это правда.

Здесь важно, что если бы сейчас Украина получала помощь — не финансовую, а военную от Европы или от мира, то Россия была бы в восхищении от этого. Чем больше было бы танков для Украины, то Россия бы радовалась, ведь они намного сильнее.

Развитие самоуправления было бы ударом по России. Но настоящего самоуправления, которое будет основано не только на демократических выборах. Демократией можно манипулировать. Посмотрите, что в Польше произошло. [Анджей Дуда стал президентом] с разницей в 700 тысяч голосов. Видно, что этой демократией можна очень хорошо управлять. Местным самоуправлением, которое хорошо организовано, невозможно управлять. Там невозможны изменения и манипуляции. Важно, что люди видят эффекты, как работает эта система. [...]

Если вы в Украине напишите о польском самоуправлении, о том, как поляки это делали, вы можете сделать больше, чем какие-то танки или ракеты в зоне АТО.

Полгода назад приехали диссиденты из Кубы, которые хотели получить опыт о польском самоуправлении, конституционном праве. Один из представителей делегации сказал, что он находился в заключении 17 лет. Потому что в 80-х годах он вышел на улицу и крикнул: нужно сделать то, что сделала «Солидарность» в Польше. Ему дали за это 17 лет. Я отвёз их в город Юзефов под Варшавой... где работает самоуправление. И таких городов очень много в Польше. Сейчас юбилей — 25 лет со дня проведения реформы — и я постоянно езжу по стране. Недавно был в городе Люблинец. Там уже всё так идеально, что просто нечего исправлять! 25 лет прошло. А это очень быстро проходит!

Если говорить о начале работы над внедрением реформы, то тогда мне было 44 года. Удалось как-то дожить до этого 25 летнего юбилея. Если вы посвятите себя этой идее, идее самоуправления, не будете искать сенсаций, кто с кем спал, получите самое большое удовольствие [...]

Реформу в Украине можно сделать только если люди объединятся и будут требовать. Ни одна власть, даже если она говорит, что она хочет этого, на самом деле не хочет делиться деньгами и властью. Только, когда люди организуются и будут требовать, власть может работать.

В Польше гражданские комитеты вырвали власть у центра. Наверное, те сообщества, которые создавали Майдан, они должны быть таким локомотивом.

Полезное о реформе местного самоуправления в Польше:

• О самоуправлении в Польше. Ежи Регульский, издание «Новая Польша», 2013 г.;
• Децентрализация: войдет ли Украина в открытую дверь, как Польша в 1989-м?, «Зеркало недели», 18 июля 2014;
• Децентрализация: как устроена местная власть в Польше? Газета.dp.ua, 09 декабря 2014;
• Реформируем местное самоуправление «как в Польше»: кто больше? «Зеркало недели», 6 февраля 2015;
• Новое самоуправление: польский опыт. Подходит ли он Украине? Маркиян Желяк, для Европейской правды.

—

Татьяна Федоркова, опубликовано в издании  МедиаПорт

В тему:

• Почему у Польши получилось. Записки успешного бизнесмена
• Почему Польше удалось? Старые ошибки, новые идеи и бунт поколений. Часть 1
• Почему Польше удалось? Люстрация и общая декоммунизация как экономические факторы. Часть 2
• Почему Польше удалось? Философы во власти и инвестиции в доверие. Часть 3
• Лешек Бальцерович: Не нужно бояться, что у вас много проблем
• Пенсионная реформа: что делала Европа и что делать Украине (инфографика)